Explications détaillées sur les institutions de l'Union européenne

 
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Présentation des institutions de l'Union européenne



Le système institutionnel de l'Union européenne (UE) est original et se distingue de manière radicale des systèmes institutionnels de ses 28 pays membres. Il n'y a pas de président unique de l’Union européenne, ni de premier ministre attitré, ni de gouvernement supranational. Chacune des institutions européennes a son organisation propre et ses membres définis, et travaille selon un schéma bien établi en collaboration avec les autres institutions de l'Union.
 
Les institutions de l'Union européenne sont au nombre de sept :
Le Conseil européen
Le Conseil de l'Union européenne (ou " le Conseil ")
La Commission européenne
Le Parlement européen
La Cour de Justice de l’Union européenne
La Cour des Comptes européenne
La Banque centrale européenne (BCE)
 
Ces institutions de l'Union sont assistées de deux organes consultatifs :

  • Le Comité économique et social européen (CESE) : chargé de représenter les intérêts des différentes catégories de la vie économique et sociale européenne (ex. employeurs, travailleurs, agriculteurs, professions libérales etc.). Le CESE doit être consulté de manière obligatoire sur un grand nombre de sujets (ex. questions sociales, santé publique, politique régionale, environnement…) et peut par ailleurs être consulté librement par la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne pour avis. Il peut également émettre un avis de sa propre initiative. Cet organe est constitué de 353 membres issus des 28 Etats membres, en fonction du poids démographique de chaque Etat.

  • Le Comité des Régions : chargé de représenter les intérêts des collectivités régionales et locales des Etats membres de l’Union européenne. Il est consulté de manière obligatoire dans certains domaines (ex. éducation, culture, réseaux transeuropéens, etc.) et peut de même être consulté librement pour avis par la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne. Tout comme le CESE, le Comité des Régions peut également lui-même prendre l’initiative d’émettre des avis dans les cas jugés opportuns. Cet organe est constitué de 353 membres issus des 28 Etats membres, en fonction du poids démographique de chaque Etat.


Le fait d'être ou de ne pas être une institution comporte (outre l'élément de prestige) surtout des effets juridiques. Le cachet "institution" donne par exemple la faculté de saisir la Cour de Justice de l’Union européenne en cas de manquement d'une autre institution aux obligations qui lui incombe. Ce sont également les institutions et non les organes qui adoptent les actes légaux (règlements, directives, décisions, recommandations et avis) nécessaires à l’exercice des compétences de l’Union européenne.


De ne pas figurer parmi les « institutions de l'Union européenne » ne veut cependant pas dire être sans importance :

La Banque européenne d'investissement (BEI) par exemple a pour mission de contribuer au développement équilibré du marché intérieur de l’Union européenne. Elle finance (par des prêts et l’octroi de garanties) des projets de développement dans les régions moins développées de l'Union européenne ou encore des projets de création d’emplois et de modernisation ou de reconversion d'entreprises. Elle attribue également des prêts à des pays tiers dans le cadre des politiques de coopération extérieure et de l’aide au développement de l’Union européenne.
La BEI, qui a son siège au Luxembourg, a déjà soutenu plusieurs projets dans les Etats membres de l’Union comme par exemple la construction d’une centre médical universitaire en Belgique, la construction d’une usine de bioéthanol en Pologne, l’extension du réseau TGV en France etc.

La suite sera consacrée à une étude plus approfondie des principales institutions de l'Union européenne qui participent à l’élaboration de la législation européenne.

 
 
 
 
 
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Le Conseil européen

La décision de créer le Conseil européen date de 1974. Par son instauration, les chefs d'Etat et de gouvernement ont voulu créer une instance de coopération intergouvernementale entre les pays membres de la Communauté, notamment dans le domaine politique.

 
L’Acte unique européen (AUE) consacrera officiellement l’existence du Conseil européen sans toutefois définir concrètement son rôle, ni ses compétences. Il faudra attendre l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht en 1993 avant de trouver dans les traités communautaires la définition du rôle du Conseil européen : il « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politique générales » (Traité de Maastricht, art. D).

Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, le Conseil européen figure parmi les institutions de l’Union européenne. Un président permanent (l'ancien premier ministre polonais, Donald Tusk) est désormais à la tête de l’institution pour une durée de 2 ans et demi (renouvelable une fois) l’objectif étant de donner une voix et un visage à l’Union européenne. Il est élu à la majorité qualifiée par les membres du Conseil européen. Le président est chargé de présider et coordonner les travaux du Conseil européen. Il est également chargé d’assurer la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), sans préjudice toutefois des attributions du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères (poste créé par le Traité de Lisbonne dans le but de promouvoir l’action de l’Union européenne sur la scène internationale).

Le Conseil européen est composé des Chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’Union européenne, le président du Conseil européen, Donald Tusk - depuis le 1er décembre 2014- et le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker -depuis le 16 juillet 2014. Le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (l’Italienne Federica Mogherini; depuis le 31 octobre 2014) participe également aux travaux du Conseil européen.

Le rôle du Conseil européen revêt d’une importance considérable pour le fonctionnement de l’Union européenne. En effet, il revient bel et bien aux membres du Conseil européen de décider quelles seront les principales occupations politiques futures de l'Union. C'est lors du Sommet de Madrid en 1995 par exemple que les 15 Chefs d'Etat ou de gouvernement ont adopté définitivement le principe du passage à l'euro à partir du premier janvier 1999 et c’est lors du Sommet européen de Bruxelles en juin 2007 que le Conseil européen a pris la décision de relancer le processus institutionnel en veille depuis le NON des Français et des Néerlandais au projet de Traite établissant une constitution pour l’Europe en 2005. Il n’est donc point étonnant que le suivi médiatique lors des sommets européens soit particulièrement important.

Les membres du Conseil européen se réunissent au minimum deux fois par semestre mais le président du Conseil peut convoquer des réunions extraordinaires si besoin. De manière générale, le Conseil européen se prononce par consensus mais il peut également se prononcer par vote.

 
 
 
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Le Conseil de l'Union européenne est l'une des instances décisionnelles principales de l'UE (organe législatif). Conjointement avec le Parlement européen, il crée la législation européenne en adoptant les propositions que lui soumet la Commission européenne. Il exerce également conjointement avec le Parlement européen la fonction budgétaire.
Le Conseil de l’Union est l'organe représentant l’intérêt général des gouvernements des Etats membres de l’Union européenne. Il réunit les ministres des 28 pays membres (un représentant par Etat). Les ministres ne se réunissent pas de manière systématique, ni de manière régulière une fois par mois ou une fois par semaine mais en fonction de la question inscrite à l'ordre du jour. Ainsi, s'il s'agit d'agriculture, ce sont les ministres de l'agriculture qui vont se réunir, s'il s'agit des dossiers du transport, ce sont les ministres des transports etc. Le Conseil de l’Union peut siéger en dix formations différentes allant de la formation « affaires étrangères » à la formation « environnement » en passant par les formations « agriculture et pêche » et « affaires économiques et financières ».

Les 28 ministres du Conseil de l’Union se réunissent pour adopter la législation européenne. Ils sont donc amenés à arrêter des actes juridiques (des règlements, des directives, des décisions…) au niveau européen. Un Comité composé de représentants permanents des Etats membres (le COREPER) prépare les travaux et les sessions du Conseil.

A l’heure actuelle, les décisions au sein du Conseil de l’Union sont prises :

* A la majorité simple : vote nécessitant l’accord de minimum 15 Etats membres. Le vote à la majorité simple n'est utilisé que très rarement (notamment dans les domaines où aucune procédure particulière n'est prévue par les traités).

* A la majorité qualifiée : vote nécessitant l'accord de 55% des membres du Conseil - soit au minimum 16 pays sur 28. De plus, Les États membres favorables doivent représenter au minimum 65% de la population totale de l’U.E. (soit en 2014, environ 328,6 millions de personnes).

La plupart des décisions sont prises à la majorité qualifiée. Le Traité de Lisbonne stipule ouvertement dans son article 16 que « le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».

Si certains États membres se trouvent en désaccord avec une proposition, ils peuvent bloquer cette proposition à la condition qu’une minorité de blocage soit atteinte. Ainsi, il faut compter au minimum 4 États membres représentant plus de 35% de la population de l’UE.

Jusqu’au 31 mars 2017, les États membres peuvent demander l’application de l’ancienne règle de majorité qualifiée. (Selon l’ancien système, chaque État disposait d’un nombre de voix défini en fonction de la taille de la population de son État).


* A l'unanimité : Pour certains sujets dits "sensibles" comme la politique étrangère et de sécurité commune, c'est toutefois le vote à l'unanimité qui est utilisé.



Le Conseil de l'Union européenne a son siège à Bruxelles. La présidence du Conseil est exercée, à tour de rôle, par les pays membres de l'Union européenne pour une période de six mois. Depuis 2007, le Conseil a décidé de l'instauration d'une présidence tripartite. Ainsi durant 18 mois, les 3 Etats-membres se succédant à la présidence du Conseil doivent se doter d'un programme et d'objectifs communs. Depuis le 1er janvier 2015, la présidence du Conseil de l’UE est assurée par la Lettonie . Ce sera ensuite au tour du Luxembourg à partir du 1er juillet 2015. Ces pays ont ciblé comme objectifs principaux de surmonter définitivement la crise économique et de relancer la croissance et l’emploi en Europe. La défense des droits fondamentaux dans toute l’Europe, ainsi que l’affirmation de l’UE comme acteur global dans un monde en évolution rapide, sont autant de priorités.
 
 
 
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La Commission européenne effectue un énorme travail pratique au niveau de l'UE. Elle est en quelque sorte l'administration centrale de la Communauté. Ce sont en effet les quelques 30 000 fonctionnaires de la Commission qui élaborent les propositions de lois européennes qui sont par la suite soumises au vote du Conseil de l'Union et du Parlement européen - d'où leur étiquette " d'eurocrates " et/ou de "technocrates".
C'est la Commission européenne qui, dans un grand nombre de domaines, détient le monopole de l'initiative au niveau communautaire. Elle joue un rôle essentiel dans la préparation puis dans l’exécution de la politique européenne. Avant de soumettre une proposition de texte législatif, la Commission procède à des entretiens préalables avec les gouvernements des Etats membres, les représentants de l'industrie, des syndicats et/ou autres experts afin de prendre en compte leurs intérêts dans ses initiatives.

Parallèlement à ses occupations administratives et son pouvoir d'initiative, la Commission a également d'autres tâches :

  • Elle veille à l'application des traités et de la législation européenne ("gardienne des traités")
  • Elle est chargée de l'exécution du budget annuel de l'UE
  • Elle représente l'UE sur la scène internationale (sur instruction du Conseil de l'Union, notamment lors de négociations d'accords commerciaux avec des pays tiers ou encore lors d'accords internationaux à l’exception toutefois des domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune)

A l'heure actuelle, le président de la Commission européenne est le Luxembourgeois Jean-Claude Juncker. Il succède au Portugais José Manuel Barroso qui était resté à la tête de l'institution de 2004 à 2014.

Le travail de la Commission européenne est accompli par un collège de 28 personnes, dits commissaires. Chaque Etat membre dispose d’un seul commissaire dont le mandat est de cinq ans. Chaque commissaire européen s'occupe de domaines bien spécifiques. Cela peut être la pêche, les transports ou encore la politique régionale.

Quelques exemples de Commissaires européens 2014-2019:

Education, culture, jeunesse et sport : Tibor Navracsics (Hongrie)
Energie : Maroš Šefčovič (Slovaquie)
Marché intérieur, industrie, entreprenariat et PME : Elżbieta BIEŃKOWSKA ( Pologne)
Santé : Vytenis ANDRIUKAITIS (Lituanie)
Transports : Violeta BULC (Slovénie)
Affaires économiques et monétaires, à la Fiscalité et à l'Union douanière : Pierre Moscovici (France)

Chaque commissaire s'occupe ainsi d'un (ou de plusieurs secteurs) bien particulier(s). La Commission en tant que telle décide cependant collégialement (ou unanimement) sur chaque dossier. Les délibérations sont acquises à la majorité de ses membres. La répartition des domaines d'occupation (qui se fait au moment de l'installation des nouveaux commissaires) est assurée par le président de la Commission européenne.

Les commissaires se réunissent une fois par semaine à Bruxelles. Les réunions qui ont lieu pendant la semaine de la session plénière du Parlement européen sont toutefois tenues à Strasbourg.

Les commissaires sont nommés d'un commun accord par les Etats membres après vote d'investiture du Parlement européen. Ils sont complètement indépendants de leurs Etats membres. Les commissaires représentent l'intérêt général de l’Union européenne uniquement et ils sont collectivement responsables devant le Parlement européen (qui peut d'ailleurs censurer la Commission et contraindre les commissaires à abandonner leur fonction). En mars 1999, la Commission a choisi de démissionner d'elle-même afin d’éviter la motion de censure officielle du Parlement européen.
Le collège de commissaires et le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (commissaire et vice-président de la Commission) sont soumis à un vote d’approbation du Parlement européen.
En ce qui concerne le président de la Commission européenne, un nouveau mode d'élection a été introduit par le traité de Lisbonne. Désormais, le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée propose un candidat à la fonction de président de la Commission au Parlement européen. Le choix du candidat doit refléter les résultats des élections au Parlement européen. Celui-ci élit le candidat proposé à la majorité de ses membres.

Le siège de la Commission européenne se trouve à Bruxelles. Le personnel administratif de la Commission européenne est toutefois réparti entre plusieurs lieux de travail dont principalement Bruxelles (environ 24 000 agents) et Luxembourg (où travaillent plus de 4000 agents). S'y ajoute encore les personnes chargées des activités de recherche (au nom de la Commission) reparties entre les centres de recherche d'Ispra en Italie, Geel en Belgique, Karlsruhe en Allemagne et Petten aux Pays-Bas.
 
 
 
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Le Parlement européen permet aux citoyens de l'Union européenne de participer directement à la politique européenne. Les citoyens européens élisent leurs députés dans les circonscriptions nationales pour une période de cinq ans. Les députés vont pendant cette même période représenter, au niveau européen, les intérêts de leurs électeurs. Les dernières élections européennes ont eu lieu au mois de mai 2014.
Le Parlement européen est actuellement composé de 751 députés (élus au suffrage universel direct) venant des 28 pays de l'Union européenne. Ces députés représentent les quelques 508 millions de citoyens de l’Union européenne.
En effet, le nombre de députés venant d'un pays membre ne reflète pas vraiment sa réalité géographique, ni sa population. Par exemple : tandis que le député luxembourgeois représentera quelques 82.000 habitants, le député allemand assure lui la représentation d’environ 828.000 citoyens allemands !

Les parlementaires ne se regroupent pas par nationalité mais par affinité politique. A l'heure actuelle, le Parlement compte sept groupes politiques ainsi que des députés non-inscrits (N-I) :
  • Groupe du Parti populaire européen (PPE)
  • Groupe de l’Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates au Parlement européen (S&D)
  • Groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE)
  • Groupe des Verts/Alliance libre européenne Verts/ALE
  • Conservateurs et Réformistes européens (CRE)
  • Groupe confédéral de la Gauche unitaire européenne/Gauche verte nordique (GUE/NGL)
  • Groupe Europe de la liberté et de la démocratie (ELD)

Pour voir la répartition des sièges des députés (par Etat membre et par groupe politique), rendez-vous sur le site du Parlement européen.

Le nombre minimal de députés requis pour former un groupe politique est de 25, élus dans au moins un quart des Etats membres de l’Union Européenne. Le groupe du Parti populaire européen (Groupe PPE) et le groupe socialiste (S&D) ont le plus d'adhérents (219 et 191 députés respectivement selon les chiffres du 05 février 2015).

A l'instar des parlements nationaux, le Parlement européen organise son travail à l'aide de plusieurs commissions parlementaires. Celles-ci peuvent être permanentes, temporaires ou d'enquête. Les commissions permanentes sont au nombre de 20 traitant aussi bien des questions budgétaires, agricoles, économiques, institutionnelles etc. Leur tâche est de préparer les travaux des sessions plénières du Parlement. Elles élaborent notamment les rapports qui sont soumis au vote de l'assemblée plénière.

Enfin, le Parlement européen dispose d'un président, élu pour une période de deux ans et demi. En juillet 2014, l'Allemand Martin Schulz a été réélu pour un deuxième mandat.

Depuis 1957, les pouvoirs du Parlement européen se sont progressivement renforcés et étendus :

  • Le Parlement occupe un rôle essentiel dans la gestion de l'Union européenne du fait qu'il participe directement à l'élaboration des règlements et des directives européennes (en collaboration avec la Commission et le Conseil de l'Union européenne).

  • Le Parlement constitue avec le Conseil de l'Union l’autorité budgétaire de l’Union européenne. C'est le Parlement qui arrête le budget définitif de l'Union européenne. Il a la faculté de rejeter le budget en bloc (cela c'est déjà produit à plusieurs reprises).

En effet, aucun texte ne peut voir le jour sans la consultation préalable du Parlement européen qui doit être consulté sur l'entité des propositions législatives communautaires. A l’heure actuelle, la procédure législative la plus utilisée au niveau de l’Union européenne est la « procédure législative ordinaire » (anciennem. procédure de co-décision) qui concerne désormais 85 domaines différents allant de la liberté de circulation des travailleurs à la protection des consommateurs en passant par l’environnement, la non-discrimination en raison de la nationalité et la lutte contre la fraude. Cette procédure donne au Parlement européen le pouvoir d’arrêter conjointement des textes législatifs communautaires sur un strict pied d’égalité avec le Conseil de l’Union.

Le siège du Parlement se trouve à Strasbourg où se tiennent toutes les sessions plénières de l'institution ainsi que la session budgétaire. Des sessions additionnelles se tiennent à Bruxelles tandis que le secrétariat général du Parlement se trouve au Luxembourg !
 
 
 
La Cour de Justice de l'Union européenne veille au respect du droit européen. Ses principales tâches sont celles d'interpréter et d'assurer l'application du droit communautaire. Elle a son siège au Luxembourg.

Il est important de ne pas confondre la Cour de Justice de l’Union européenne avec la Cour européenne des Droits de l'Homme, installée à Strasbourg, chargée du respect des droits de l'Homme, ni avec la Cour internationale de Justice, organe judiciaire des Nations Unies siégeant à La Haye.

La Cour de Justice de l’Union européenne se compose de 28 juges (un juge par Etat membre) ainsi que de neuf avocats généraux. Les juges sont choisis parmi des personnalités offrant toute garantie d'indépendance et de compétence notoire. Ils sont nommés pour six ans (renouvelable) d'un commun accord par l'ensemble des Etats membres.

Tout comme les juges, les avocats généraux sont désignés d’un commun accord par les gouvernements des pays membres pour un mandat de six ans (renouvelable). Ils doivent satisfaire les mêmes critères d'indépendance et de formation que les juges. Les avocats généraux assistent la Cour dans sa mission en présentant publiquement et en toute indépendance, leurs conclusions sur les affaires soumises à la Cour.

La Cour peut être saisie par toute partie : institution communautaire, Etat membre, personne physique ou morale à l'occasion d'un litige mettent en cause un acte ou une institution communautaires. Le particulier (ayant épuisé tous les moyens de recours nationaux) a donc la possibilité de saisir la Cour de Justice à l'occasion d'un litige mettant en cause un acte ou une institution au niveau de l'UE.

Les principales formes de recours sont :

  • Le recours en manquement (en cas de non-respect par les Etats membres des obligations introduites par le droit communautaire)
  • Le recours en annulation (en cas de non-légalité des actes communautaires)
  • Le recours en carence (en cas d'inaction illégale des institutions communautaires)


Pour alléger la charge du travail de la Cour, un Tribunal de première instance (constitué de 28 membres) dont la tâche est notamment de traiter des recours introduits par les personnes physiques et morales contre les décisions des institutions communautaires, a été mis en place en 1989. Il s'occupe notamment de :

  • Litiges entre les institutions de l’Union et leurs agents et fonctionnaires
  • Affaires de concurrence (concentrations d'entreprises, dumping etc.)


La Cour de Justice de l’Union européenne est souvent sollicitée et les recours sont faits dans toutes les matières. Les arrêts les plus connus concernent toutefois le marché intérieur, comme cela était le cas pour l'arrêt " Cassis de Dijon " de 1979 concernant le principe de la confiance mutuelle. Dans cet arrêt, la Cour a statué que tout produit légalement fabriqué dans un Etat membre doit être admis sur le marché de tout Etat membre. Ainsi, cet arrêt a posé le principe de la libre circulation des produits dès lors que ceux-ci satisfont aux exigences essentielles en matière de santé publique et de sécurité. C'est effectivement ce même arrêt qui a ouvert la voie au grand marché intérieur.

 
 
 
La Cour des Comptes européenne est responsable du contrôle du budget communautaire. Elle assure la bonne gestion financière de l'Union européenne. Il revient ainsi à la Cour des Comptes de contrôler la légalité et la régularité de toutes les recettes et les dépenses de la Communauté.

Pour organiser ses activités de contrôle, la Cour des Comptes dispose de quelques 250 contrôleurs. Ils effectuent des visites d’inspection auprès des institutions de l’Union, auprès des Etats membres de l’Union et auprès des organisations bénéficiant de ou gérant des fonds de l’Union européenne. Dans les Etats membres, le contrôle s'effectue en étroite collaboration avec les institutions de contrôle nationales.
La Cour des Comptes européenne ne possède toutefois aucun pouvoir juridique propre. D’éventuels constats d’irrégularités ou de fraude sont rapportés aux organes communautaires compétents (notamment l’OLAF, l'Office Européen de lutte anti-fraude).

Chaque année, la Cour des Comptes européenne établit un rapport financier qui est publié dans le Journal Officiel de l’Union européenne. Ce rapport constitue un moyen efficace de pression sur les institutions et les organes administratifs pour que ceux-ci assurent une bonne gestion des fonds. Tout au long de l'année, la Cour des Comptes est en outre amenée à présenter des observations ou à rendre des avis. Elle doit obligatoirement être consultée avant l'adoption de textes relatifs à la réglementation financière et aux ressources propres au niveau communautaire et elle est invitée à rendre un avis sur toute disposition législative (nouvelle ou actualisée), ayant une incidence financière sur le fonctionnement de l'Union européenne.

La Cour des Comptes européenne est installée au Luxembourg et se compose de 28 membres (un par Etat membre), qui sont nommés pour une période de six ans par le Conseil de l'Union (statuant à la majorité qualifiée) après consultation du Parlement européen, sur la base des propositions faites par les États membres. Les membres proposés par les États doivent obligatoirement appartenir, dans leur pays respectif, à un organisme de contrôle externe ou posséder une qualification particulière pour cette fonction.
 
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